چکیده :

شوراهای اسلامی شهر از جلوه های عدم تمرکز اداری (محلی ) می باشند. در این سیستم بر خلاف «فدارالیسم»استقلال واحدهای محلی مطلق و نامحدود نیست. از جمله موارد نسبیت و محدودیت اختیار و استقلال عمل واحدهای مذکور، نظارت قدرت مرکزی بر آنها می باشد که تحت عنوان «قیومت اداری » اعمال میشود.

در نوشتار حاضر چگونگی اعمال این نظارت بر اعمال و فعالیتهای شوراهای اسلامی شهر از یک سو و بر اعضا و ماموران آنها از سوی دیگر، مستنداً به « قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و نحوه انتخاب شهرداران » مورد مطالعه قرار خواهد گرفت.

مقدمه

اگر چه قانون اساسی شوراها را از ارکان اداره کشور می داند (اصل هفتم ) و فصل هفتم آن کلاً به این موضوع اختصار یافته است

( اصول 100 الی 107 ) و هر چند که قوانین متعددی توسط مجلس شورای اسلامی در این خصوص به تصویب رسیده اند ، اما شوراهای محلی تاکنون جایگاه واقعی خود را در نظام اداری کشور بازنیافته اند.

در حالی که قریب به بیست سال از تصویب قانون اساسی و سالهای متمادی از تصویب قوانین عادی مربوطه به شوراها سپری شده است، در حال حاضر فقط چند مورد از شوراهای محلی پیش بینی شده در قانون اساسی فعال هستند که در میان آنها، شوراهای اسلامی شهر به دلیل اهمیت و تعداد از موقعیت ویژه ای برخوردار هستند. مع الاسف کم توجهی کلی به شوراهای محلی در عمل موجبات عنایت کمتر دکترین را نیز نسبت به آنها فراهم آورده است. در حالی که شورهای مذکور و مخصوصاً شوراهای اسلامی شهر نوپا بوده و قوانین حاکم بر آنها از ابهامات و گاه از تناقضات و نواقض برخوردار هستند، محافل علمی و دانشگاهی توجه چندانی به این امر نشان نمی دهند و صاحب نظران حقوقی به بحث و مناقشه در مورد مسایل مبتلا به آنان نمی پردازد حتی در کتابهای حقوق اداری با اختصاص صفحاتی معدود به این موضوع به ذکر کلیات بسنده میشود اغلب اوقات به قوانین سابق که مقررات آنها را در رابطه با شوراهای اسلامی شهر، با تصویب «قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور» در تاریخ 1/3/1375 منسوخ شده اند و حتی به قوانین قبل از انقلاب استناد میشود.

درمقاله حاضر بر آن شدیم که بحثی در این خصوص پیش کشیم به امید آن که جرقه ای باشد برای مباحث و اظهار نظر های سازنده و راهگشا و گامی باشد و جهت تقویت هر چه بیشتر فرهنگ اداره امور مردم به دست مردم این بحث به قیمومت اداری در مورد شوراهای اسلامی شهر مربوط میشود که یکی از موضوعات مهم و موثر در فعالیت و لاجرم موفقیت یا عدم موفقیت شوراهای مذکور میباشد در این راستا ابتدا به ذکر کلیاتی در مورد قیمومت اداری خواهیم پرداخت و آنگاه به ترتیب مسئله نظارت بر اعمال شوراهای اسلامی شهر و نظارت بر اعضا آنها مطرح خواهند شد.

1 ـ کلیات

در دولت های بسیط یا تکبافت، فعالیتهای اداری تحت نظارت و یا کنترل قدرت مرکزی انجام می پذیرد اما نحوه این نظارت در انواع سازمانها (متمرکز یا غیر متمرکز) متفاوت است:

در واحدهایی که به صورت متمرکز اداره میشوند نظارت قدرت مرکزی نظارت سلسله مراتبی است. در این حالت مقام مافوق از طریق نظارت ارشادی با استفاده از حق صدور دستورالعملها (دستور یا حکم وزارتی و بخشنامه ) و نظارت تعقیبی که با اصلاح یا ابطال تصمیمات مقامات پائین تر تحقیق می یابد، از انحراف موسسه یا سازمان از اهداف و وظایف قانونی ممانعت کرده و اشتباه و تخلفات کارکنان جلوگیری به عمل می آورد به عبارت دیگر ، نظارت سلسله مراتبی هر نظارتی اطلاق می شود ک سازمان مرکزی به نهادها و واحدهای وابسته به خود اعمال می کند؛ مبتنی بر « نظام تبعیت » است و کارکنان مرئوس را مکلف به اطاعت از دستورات و اوامر مافوق میگرداند در نظام سلسله مراتبی ، از آنجا که شخصیت حقوقی نهاد نظارت کننده ( سازمان مرکزی ) و نهاد نظارت شونده (واحد متمرکز ) یکی است ، نظارت شدید و روابط بین آنها طولی یا عمودی است دراین نظام اصل بر نظارت سازمان مرکزی است که بر کلیه اعمال حقوقی و اجرایی واحد متمرکز صورت می گیرد و واحد متمرکز تیز حق شکایت بسیار محدودی علیه سازمان مرکزی دارد. به علاوه و مهم تر آنکه دیوان مافوق بدون نیاز به تصریح خاص قانون گذار از اختیار مذکور به اعتبار مقام خود برخوردار است و از این اختیار نه تنها به منظور جلوگیری از اعمال خلاف قانون بلکه به بهانه مصالح و مقتضیات اداری یا کارایی سازمانی نیز استفاده می کند.برعکس ، در واحدهایی که به صورت غیر متمرکز اداره میشوند . قدرت مرکزی از اختیارات اعمال نظارت قیمومتی برخوردار است. در واقع سیستم عدم تمرکز محلی نوعی خودمختاری محدود است که توسط قانون به مقامات محلی اعطاء میشود تا ب حفظ و احترام وحدت ملی به اداره امور محلی بپردازند. بدیهی است دراین سیستم ، مقامات محلی ومنطقه ای از استقلال مطلق و کامل برخوردار نیستند و لازم است که تحت نظارت قدرت مرکزی باشند این نظارت را که با عناوین « قیمومت اداری» و یا کنترل اداری شناخته شده است چنین می توان تعریف کرد: قیمومت اداری در برگیرنده اختیارت محدودی است که توسط قانونی خاص برای مقامات بالاتر شناخته شده است تا نسبت به اعضا شوراهای محلی یا اعمال نواحی و واحدهای غیر متمرکز مطلق نیست ، بلکه دولت مرکزی نسبت به اختیارات و آزادی آنها نظارت دارد . این نظارت و در واقع احتیاط و ملاحظه به این دلیل است که آزادی کامل واحدهای غیر متمرکز اغلب موجب هرج و مرج و تشتت می شود و چنانچه نظارتی در بین نباشد چه بسا منافع ملی فدای منافع محلی و خصوصی میشود… جلوگیری از افراط و تفریط واحدهای غیر متمرکز و ایجاد وحدت نظر در اداره کشور برای دولت یک امر ضروری وحیاتی است و در حقیقت نظارت مزبور به منزله و وثیقه و تامینی است که دولتی مرکزی در مقابل آزادی واحدهای غیر متمرکز در دست دارد و مقصود از آن تامین اجرای قوانین و مقررات در کشور است. کوتاه سخن آنکه این گونه نظارت یکی از عناصر اصلی «دولت بسیط غیر متمرکز » میباشد.

پرواضح است که نظارت قیمومتی نباید شدید باشد و گرنه سخن از خودگردانی واحدهای محلی سخنی به گزاف خواهد بود این نوع نظارت ناشی از قانون خاص است و قانونگذار حدود و ثغور آن را صریحاً و مستقیماً مشخص می کند و به عبارت دیگر، نظارت قوه مرکزی نسبت به مقامات و انجمن های محلی نه تنها مطلق نیست بلکه اعمال آن فقط در موارد و حدودی که قانون پیش بینی کرده میسر است.

بر خلاف آنچه در مودر نظارت سلسله مراتبی گفته شد، در نظارت قیمومتی ، آزادی است و در موارد تردید در وجود یا عدم کنترل باید به اصل عدم رجوع نمائیم.

روش های اعمال قیمومت اداری نیز بسیار متنوع و متفاوت هستند. قانون گذار از میان آنها معیارهایی را که مناسب تر تشخیص میدهد و بر حسب میزان استقلالی که به واحدهای محلی قایل است ، انتخاب و مقرر می دارد این معیارها ممکن است در ارتباط با اعمال شوراهای محلی باشند و یا این که قوه مرکزی نسبت به اعضا شوراهای مذکور نظارت کند که ذیلاً به توضیح هر کدام در ارتباط با شوراهای اسلامی شهر پرداخته میشود اما پیش از پرداختن به آنها اندک توضیحی در ارتباط با دو مطلب ضروری به نظر می رسد.
همانگونه که قبلاً نیز متعرض آن شدیم ، در حال حاضر ، از میان شوراهای مقرر در قانون اساسی فقط شوراهای اسلامی شهر ، شوراهای اسلامی شهرک ،شوراهای اسلامی بخش و شوراهای اسلامی روستا فعال هستند. مسایل مربوط به شوراهای اخیر الذکر و از جمله چگونگی نظارت بر آنها موضوع «قانون ، تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» مصوب 1/3/1375 میباشد و با استناد به مواد همین قانون است که در ارتباط با موضوعم قاله حاضر سخن خواهیم گفت . در رابطه با سایر شوراهای مقرر در قانون اساسی، یعنی شوراهای اسلامی ، شهرستان ، شوراهای اسلامی استان و شورایعالی استانها اگر چه هنوز تشکیل نیافته اند ولی اگر قرار باشد روزی فعال شوند، قانون حاکم کدام است؟

شاید چنین به نظر آید که از سویی شوراهای مذکور در قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 که آخرین قانون در ارتباط با شوراهاست مطرح نشده اند و از سوی دیگر طبق ماده 92 همان قانون کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن لغو شده اند و بنابراین ، قوانین سابق در ارتباط با شوراهای محلی منسوخ می باشند نتیجه آنکه در حال حاضر قانون معتبر که حاکم بر این شوراها باشد وجود ندارد و لازم است در رابطه با آنها قانون جدیدی به وسیله مجلس شورای اسلامی وضع گردد.

استدلال مذکور فاقد مبنای حقوقی است چرا که قانون تشکیلات و… فوق الذکر به برخی ازشورهای محلی مربوط می شود نه به همه آنها و در نتیجه فقط در ارتباط با همان موارد ناسخ قوانین قبلی مربوط به شورها است و نه همه آن قوانین به عبارت دیگر قانون مورد بحث مخصص قوانین سابق شوراهاست و نه ناسخ آنها و نتیجتاً در مورد شوراهایی که قانون جدید ساکت است، قوانین قبلی همچنان معتبر بوده و امکان تشکیل آنها مستنداً به قوانین مزبور وجود دارد.

مطلب قابل ذکر دیگر این که در بحث از قیمومت اداری، برخی از مولفین حق حضور ماموران دولت مرکزی نظیر فرمانداران و بخشداران را در جلساتا شوراهای محلی و یا حق درخواست جلسه غیر علنی یا جلسه فوق العاده از جانب آنها را جلوه ای از نظارت دولت مرکزی بر شوراهای محلی ، منتهی در شکل خفیف آن دانسته اند اگر چه این موضوع دانسته اند اگر چه این موضوع در ماده 10 قانون تشکیلات و… تبصره ذیل آن نیز مقرر شده است ولی به نظر راقم این سطور این مسئله در قالب قیمومت یا نظارت اداری قابل طرح نیست. بلکه منظور از آن عمدتاً استقرار همکاری و هماهنگی میان شوراهای محلی و نمایندگان دولت مرکزی در استانها و شهرستانهاست. موید این ادعا آن است که اگر مقامات مذکور از حق حضور در جلسه شوراها و از حق دعوت به جلسه فوق العاده برخوردار هستند. متقابلاً براساس ماده 11 همان قانون در صورت دعوت شوراهای اسلامی موظف به شرکت در جلسات میباشند و در صورت عدم شرکت بدون عذر موجه، توسط مسئول مافوق مورد تذکر و در صورت تکرار مورد توبیخ قرار خواهد گرفت.

2 ـ نظارت بر اعمال شوراهای اسلامی شهر

هدف از این نظارت تضمین مطابقت اعمال و تصمیمات واحدهای محلی با قوانین و مقررات مملکتی در عین احترام به آزادی عمل آنها در اداره امور محلی می باشد که ممکن است به صورت تنفیذ ، ابطال و یا جانشینی اعمال شود.

الف ـ تنفیذ مصوبات شوراهای اسلامی شهر

اعمال قیمومت اداری به صورت تنفیذ به این ترتیب است که قانون در بعضی موارد اجرای تصمیمات ومصوبات مقامات شوراهای محلی را منوط به موافقت و تصویب دولت مرکزی کرده است به طوری که عدم موافقت مرکز در حکم و تو، یعنی عدم قبول تصمیمات مزبور ، تلقی می شود و تا وقتی که این موافقت جلب نشده است، تصمیمات مقامات غیر متمرکز قانوناً قابل اجرا نیست. به عبارت دیگر حق تنفیذ به این معناست که تصمیمات متخذه توسط شوراهای محلی بعد از کسب موافقت ارگان نظارت کننده لازم الاجرا میشود.

در این راستا، طبق بند 11 ماده 71 قانون تشکیلات و… تصویب طرح حدود شهر با رعایت طرح های هادی و جامع شهرسازی پس از تهیه آن توسط شهردای توسط شهرداری بر عهده شورای اسلامی شهر است و این مصوبه باید به تایید وزارت کشور و وزارت مسکن و شهرسازی برسد. همچنین براساس ماده 15 همان قانون تصویب اساسنامه موسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری با تایید و موافقت وزارت کشور، از اختیارات شورای اسلامی شهر میباشد به علاوه بر اساس آیین نامه مالی شهرداریها مصوبه شوراهای شهر در مورد ترک تشریفات مناقصه و مزایده در صورتی که از مبالغ معینی تجاوز کند، باید به تایید دولت مرکزی برسد…

ب ـ ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر

این نوع نظارت موثرند و شدیدتر از نظارت نوع اول است زیرا مرکز به موافقت نکردن با اجرای مصوبات شورا اکتفا نمی کند، بلکه خود آنها را ابطال می کند.

معمولاً قانونگذار در مواردی این اختیار را به دولت مرکزی می دهد که اعمال مقامات غیر متمرکز آشکار را بر خلاف قانون اساسی و قوانین عادی و یا بر خلاف مصالح ملی باشد وفق ماده 80 قانون تشکیلات و… « در صورتی که مصوبات شوراها مغایر با وظایف و اختیارات قانونی آنها و مغایر قوانین عمومی کشور باشد مسئولان اجرایی مربوط می توانند با ذکر مورد و به طور مستدل حداکثر ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ مصوبه اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجدید نظر نمایند. شورا موظف است ظرف یک هفته از تاریخ وصول اعتراض تشکیل جلسه دهد و به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید در صورتی که شورا در بررسی مجدد از رای قبلی خود نسبت به مصوبه مورد اختلاف عدول ننماید موضوع به هیات حل اختلاف استان ارجاع میشود . هیات مزبور مکلف است ظرف 15 روز به موضوع رسیدگی واعلام نظر نماید. نظریه این هیات در صورتی که در جهت لغو مصوبات شورای شهر باشد در صورت تائید هیات مرکزی حل اختلاف قطعی و لازم الاجراست » دقت در آنچه براساس ماده قانونی فوق الذکر مقرر گشته است، اما را به موارد زیر رهنمون میشود:

اولاً ابطال تصمیمات شورای شهر منحصراً در مواردی ممکن است که مصوبات آن شورا مغایر با اختیارات قانونی و مغایر با قوانین عمومی کشور باشد. بنابراین برای ابطال آنها به بهانه هایی نظیر مصالح و مقتضیات سیاسی واداری نمی توان متوسل شد.

ثانیاً مصبات شورا پس از ده روز از تاریخ ابلاغ